Il regime derogatorio che disciplina le terre e rocce da scavo è vincolato dall’attento e scrupoloso rispetto degli elementi sostanziali dettati dall’art. 186, combinato con gli artt. 184-bis[1] e 185[2] del D.Lgs. 152/2006, il cui mancato rispetto determina la qualificazione giuridica di “rifiuto”, spesso integrando la fattispecie del reato di discarica o di recupero non autorizzato, con le annesse conseguenze sanzionatorie.

Il Legislatore prevede una prima esenzione per le terre e rocce riutilizzate in situ (art. 185), o se riutilizzate in siti diversi dovranno rispettare le condizioni dettate dalla definizione di “sottoprodotto” e l’esclusione dall’ambito di applicazione per la realizzazione di reinterri, riempimenti, rimodellazioni e rilevati in altri siti, vincolata dall’art. 186.

Fondamentale aspetto è la provenienza, ovvero l’escavazione: le terre e rocce che provengono da altre attività non potranno beneficiare dell’esonero dalla normativa sui rifiuti.

L’agevolazione voluta e dettata dal Legislatore con l’art. 186 si presenta come un artificioso sistema normativo che alla fine volge alle condizioni poste dalla definizione di “sottoprodotto”, mancando le quali cade l’intero sistema derogatorio conducendo l’interessato alla retta via del “rifiuto”.

Restano ferme le Linee Guida Regionali attuative, tra loro spesso discordanti e non conformi (per l’elevata restrizione operativa) ai dettami normativi.

Con la futura pubblicazione del D.M. “Regolamento sulla gestione dei materiali da scavo” previsto dal comma 2, art 184-bis, D.Lgs. 152/2006, che dovrà definire i criteri qualitativi e quantitativi di tali sottoprodotti, l’art. 186 sarà abrogato, così come previsto dall’art. 39 (Disposizioni transitorie e finali), comma 4, D.Lgs. 205/2010.

L’articolo 186 - Terre e rocce da scavo - così dispone:

1. Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 185, le terre e rocce da scavo, anche di gallerie, ottenute quali sottoprodotti, possono essere utilizzate per reinterri, riempimenti, rimodellazioni e rilevati purché: 

a) siano impiegate direttamente nell'ambito di opere o interventi preventivamente individuati e definiti;

L’impiego deve essere preventivamente individuato anche attraverso un progetto. 

b) sin dalla fase della produzione vi sia certezza dell'integrale utilizzo;

Il riutilizzo preventivamente individuato deve essere certo,  la certezza della riutilizzabilità è propedeutica a qualsiasi fase di escavazione, frantumazione e deposito temporaneo del terreno che si andrà a riutilizzare.

c) l'utilizzo integrale della parte destinata a riutilizzo sia tecnicamente possibile senza necessità di preventivo trattamento o di trasformazioni preliminari per soddisfare i requisiti merceologici e di qualità ambientale idonei a garantire che il loro impiego non dia luogo ad emissioni e, più in generale, ad impatti ambientali qualitativamente e quantitativamente diversi da quelli ordinariamente consentiti ed autorizzati per il sito dove sono destinate ad essere utilizzate;

L’impiego deve avvenire senza alcun pre-trattamento o attività di recupero volto al raggiungimento delle caratteristiche merceologiche; tale aspetto di esonerabilità dalla normativa sui rifiuti è di fondamentale importanza, molto spesso le terre e rocce da escavazione presentano residui estranei quali il cemento, fresato di asfalto, rottami ferrosi, legno, ecc.. , ne consegue che la selezione e cernita svolta con mezzi mobili di frantumazione e selezione danno origine ad emissioni in atmosfera, configurandosi come attività di recupero sottoposta a preventiva autorizzazione ex art. 208 e/o 216, D.Lgs. 152/2006 (Cass 7374/2012) , non si configura l’attività di recupero se il terreno è sottoposto a mera macinazione per una riduzione volumetrica, non alterandosi la natura merceologica e chimico-fisica  (Cass 41331/2008).

d) sia garantito un elevato livello di tutela ambientale;

In alcuni casi (quantità elevate di terreno riutilizzato) le Regioni prevedono una V.I.A a maggiore tutela degli impatti ambientali o a salvaguardia della salubrità dell’ambiente.   

e) sia accertato che non provengono da siti contaminati o sottoposti ad interventi di bonifica ai sensi del titolo V della parte quarta del presente decreto;

Il terreno dovrà essere sottoposto a caratterizzazione di base ed analisi chimica per verifica della concentrazione soglia di contaminazione ex Allegato 5 Titolo V , Test di Cessione ex Allegato 3 DM 05/02/1998.

f) le loro caratteristiche chimiche e chimico-fisiche siano tali che il loro impiego nel sito prescelto non determini rischi per la salute e per la qualità delle matrici ambientali interessate ed avvenga nel rispetto delle norme di tutela delle acque superficiali e sotterranee, della flora, della fauna, degli habitat e delle aree naturali protette. In particolare deve essere dimostrato che il materiale da utilizzare non è contaminato con riferimento alla destinazione d'uso del medesimo, nonché la compatibilità di detto materiale con il sito di destinazione;

Dopo aver valutato attentamente la riutilizzabilità e compatibilità del suolo ricevente, è richiesta la rispondenza alle norme idrogeologiche dell’area interessata.

g) la certezza del loro integrale utilizzo sia dimostrata. L'impiego di terre da scavo nei processi industriali come sottoprodotti, in sostituzione dei materiali di cava, è consentito nel rispetto delle condizioni fissate all'articolo 183, comma 1, lettera p) ;

L’effettivo integrale riutilizzo del terreno dovrà essere dimostrato anche a posteriori;  l’effettività e la certezza del riutilizzo sono elementi sostanziali per beneficiare del sistema derogatorio alla normativa sui rifiuti, così come l’art. 184-bis.

Anche se è evidente l’errore del legislatore nell’indicare il rispetto delle condizioni fissate all’art. 183, comma 1, lettera p) – (che attualmente definisce la “raccolta differenziata”) – che è stata sostituita con il D.Lgs. 205/2010 dall’art. 184-bis, è comunque esplicito il riferimento alla definizione di “sottoprodotto” .

2. Ove la produzione di terre e rocce da scavo avvenga nell'ambito della realizzazione di opere o attività sottoposte a valutazione di impatto ambientale o ad autorizzazione ambientale integrata, la sussistenza dei requisiti di cui al comma 1, nonché i tempi dell'eventuale deposito in attesa di utilizzo, che non possono superare di norma un anno, devono risultare da un apposito progetto che è approvato dall'autorità titolare del relativo procedimento. Nel caso in cui progetti prevedano il riutilizzo delle terre e rocce da scavo nel medesimo progetto, i tempi dell'eventuale deposito possono essere quelli della realizzazione del progetto purché in ogni caso non superino i tre anni;

Ferme restando tutte le condizioni dettate dal comma 1, l’art. 186, al comma 2, detta il limite temporale di 1 anno di detenzione, entro il quale dovrà essere destinato al riutilizzo per la realizzazione di reinterri, riempimenti, rimodellazioni e rilevati, superato il quale si configura il reato di discarica, così come definita dalla lett. g), comma 1, art. 2 (Definizioni), D.Lgs. 36/2003.

Inoltre, se il terreno da riutilizzare proviene da opere sottoposte a VIA o AIA, la sussistenza dei requisiti di cui al comma 1, devono risultare da apposito progetto preventivamente approvato dall’autorità titolare del procedimento amministrativo, come confermato ex multis dalla S.C. con sentenza 19439/2012.

3. Ove la produzione di terre e rocce da scavo avvenga nell'ambito della realizzazione di opere o attività diverse da quelle di cui al comma 2 e soggette a permesso di costruire o a denuncia di inizio attività, la sussistenza dei requisiti di cui al comma 1, nonché i tempi dell'eventuale deposito in attesa di utilizzo, che non possono superare un anno, devono essere dimostrati e verificati nell'ambito della procedura per il permesso di costruire, se dovuto, o secondo le modalità della dichiarazione di inizio di attività (DIA);

Le condizioni poste dal comma 1 ed il limite di detenzione di 1 anno, devono essere dimostrate anche per le opere sottoposte a “permesso a costruire” o D.I.A.

4. Fatti salvi i casi di cui all'ultimo periodo del comma 2, ove la produzione di terre e rocce da scavo avvenga nel corso di lavori pubblici non soggetti né a VIA né a permesso di costruire o denuncia di inizio di attività, la sussistenza dei requisiti di cui al comma 1, nonché i tempi dell'eventuale deposito in attesa di utilizzo, che non possono superare un anno, devono risultare da idoneo allegato al progetto dell'opera, sottoscritto dal progettista;

Con il comma 4, il Legislatore impone comunque il rispetto delle condizioni dettate dal comma 1, il limite di deposito di 1 anno, anche per quelle opere pubbliche per le quali non è previsto il “permesso a costruire” o la D.I.A. ma un progetto sottoscritto da tecnico abilitato.

Quindi anche l’ente pubblico deve rispettare tutte le condizioni poste dall’art. 186 affinché possa andare in deroga alla normativa sui rifiuti.

5. Le terre e rocce da scavo, qualora non utilizzate nel rispetto delle condizioni di cui al presente articolo, sono sottoposte alle disposizioni in materia di rifiuti di cui alla parte quarta del presente decreto;

Con il comma 5, viene confermato quanto già implicitamente previsto nell’incipit del comma 1, ovvero, il mancato rispetto di tutte le condizioni poste dall’art. 186 e 184-bis, impone l’applicazione della normativa in materia di rifiuti, non si è in presenza di un “sottoprodotto” ma di un rifiuto.

6. La caratterizzazione dei siti contaminati e di quelli sottoposti ad interventi di bonifica viene effettuata secondo le modalità previste dal Titolo V, Parte quarta del presente decreto. L'accertamento che le terre e rocce da scavo di cui al presente decreto non provengano da tali siti è svolto a cura e spese del produttore e accertato dalle autorità competenti nell'ambito delle procedure previste dai commi 2, 3 e 4;

Al comma 6 ripete quanto già previsto dal comma 1, lettera e), ribadendo l’esclusione dall’applicabilità dell’art. 186 per i terreni provenienti da bonifiche di siti contaminati o che comunque non superano i limiti analitici ivi imposti.

7. Fatti salvi i casi di cui all'ultimo periodo del comma 2, per i progetti di utilizzo già autorizzati e in corso di realizzazione prima dell'entrata in vigore della presente disposizione, gli interessati possono procedere al loro completamento, comunicando, entro novanta giorni, alle autorità competenti, il rispetto dei requisiti prescritti, nonché le necessarie informazioni sul sito di destinazione, sulle condizioni e sulle modalità di utilizzo, nonché sugli eventuali tempi del deposito in attesa di utilizzo che non possono essere superiori ad un anno. L'autorità competente può disporre indicazioni o prescrizioni entro i successivi sessanta giorni senza che ciò comporti necessità di ripetere procedure di VIA, o di AIA o di permesso di costruire o di DIA;

7-bis. Le terre e le rocce da scavo, qualora ne siano accertate le caratteristiche ambientali, possono essere utilizzate per interventi di miglioramento ambientale e di siti anche non degradati. Tali interventi devono garantire, nella loro realizzazione finale, una delle seguenti condizioni:

a) un miglioramento della qualità della copertura arborea o della funzionalità per attività agro-silvo-pastorali;

b) un miglioramento delle condizioni idrologiche rispetto alla tenuta dei versanti e alla raccolta e regimentazione delle acque piovane;

c) un miglioramento della percezione paesaggistica;

7-ter. Ai fini dell'applicazione del presente articolo, i residui provenienti dall'estrazione di marmi e pietre sono equiparati alla disciplina dettata per le terre e rocce da scavo. Sono altresì equiparati i residui delle attività di lavorazione di pietre e marmi che presentano le caratteristiche di cui all'articolo 184-bis. Tali residui, quando siano sottoposti a un'operazione di recupero ambientale, devono soddisfare i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispettare i valori limite, per eventuali sostanze inquinanti presenti, previsti nell'Allegato 5 alla parte IV del presente decreto, tenendo conto di tutti i possibili effetti negativi sull'ambiente derivanti dall'utilizzo della sostanza o dell'oggetto.

Il comma 7-ter, inserito con il D.L. 208/2008 conv. con modifiche in Legge 27/02/2009, agevola il riutilizzo, per le attività di reinterri, riempimenti, rimodellazioni e rilevati, anche per i residui di marmi e pietre (spesso classificati con CER 01.04.13) , ferme restando l’obbligo di sottoporre tali residui alla caratterizzazione di base, analisi chimica per verifica della concentrazione soglia di contaminazione ex Allegato 5 Titolo V , Test di Cessione ex Allegato 3 DM 05/02/1998, inoltre tutte le condizioni poste dal comma 2, per le opere sottoposte a V.I.A. ed A.I.A., permesso a costruire o D.I.A., o altro progetto.

A cura di Luca D’Alessandris

Riprodurre integralmente o parzialmente il presente testo senza citare l'autore e la fonte,  è reato ai sensi della Legge 633/1941 s.m.i. con Legge 248/2000.

NOTE

1) 

1. E' un sottoprodotto e non un rifiuto ai sensi dell'articolo 183, comma 1, lettera a), qualsiasi sostanza od oggetto che soddisfa tutte le seguenti condizioni:

a) la sostanza o l'oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto;

b) è certo che la sostanza o l'oggetto sarà utilizzato, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi;

c) la sostanza o l'oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;

d) l'ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l'oggetto soddisfa, per l'utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell'ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull'ambiente o la salute umana.

2)

Sulla base delle condizioni previste al comma 1, possono essere adottate misure per stabilire criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinché specifiche tipologie di sostanze o oggetti siano considerati sottoprodotti e non rifiuti. All'adozione di tali criteri si provvede con uno o più decreti del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, in conformità a quanto previsto dalla disciplina comunitaria.