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17 giugno 2005
TERRE, ROCCE DA SCAVO E RIFIUTI DA DEMOLIZIONE
di Luca D’Alessandris (**)
Una delle questioni che ha caratterizzato gli ultimi anni, impegnando il legislatore, la giurisprudenza e la dottrina, è senza dubbio quella sulle terre - rocce da scavo e rifiuti da demolizione;
Gli interrogativi posti ed in parte irrisolti, che vertono su problematiche che si intersecano con altre, sono sulla nozione di rifiuto ed il “disfarsi”, sull’oggettivo ed effettivo recupero, sul riutilizzo, sull’esclusione o meno dalla applicazione della normativa sui rifiuti perché bene-prodotto, sull’esatto recepimento della normativa europea sui rifiuti, e per finire sulle diverse e contrastanti interpretazioni giurisprudenziali nei diversi gradi di giudizio.
Normativa
previgente il Dlgs 22/97
La normativa di riferimento ante-decreto Ronchi, ovvero il DPR 915/82, classificava “i materiali provenienti da demolizioni, costruzioni e scavi, …” come rifiuti speciali ai sensi dell’art. 2 comma 3 punto 3), che la Delibera Interministeriale del 27/07/1984 destinava ai fini dello smaltimento in discarica di 2’ categoria di Tipo A, il loro codice italiano rifiuto ( CIR ) era: M0001;
non vi era
nessuna esclusione dalla applicazione della legge sia ai fini dello stoccaggio
temporaneo (oggi chiamato : deposito temporaneo) che del trasporto e
smaltimento finale in discarica; non era ancora previsto ed autorizzato
il riutilizzo/recupero se non fino all’avvento dei ben 18 DD.LL sui residui destinati al riutilizzo ( anni 1993 -1997), con i quali è stato
ammesso il recupero nel rispetto di determinate condizioni dettate dal dm
05/09/1994 (in attuazione dell’art. 2 - esclusioni comma 3 del DL
438/94 )
(1)
,
al cui allegato 1 elencava le tipologie di materiali-rifiuti, quotate
nelle borse merci (mercuriali), e permetteva di commercializzare tali residui, tra i quali i materiali inerti quotati presso la borsa merci
di Milano, costituiti da “materiali inerti di natura lapidea
provenienti da demolizione e costruzione privo di amianto, sfridi e rottami
di laterizio, intonaci, calcestruzzo armato e non, purché proveniente da
idonei impianti di trattamento”. rispondenti alle caratteristiche
merceologiche (e non tecniche) delle materie prime.
Terre e
rocce da scavo nel Dlgs 22/97
Con
l’entrata in vigore del c.d. decreto Ronchi, i rifiuti inerti derivanti
da demolizione, costruzione , nonché i rifiuti pericolosi che derivano da
attività di scavo vengono classificati ( art.7 comma 3 ) rifiuti speciali;
subito dopo l’art. 8 – Esclusioni – comma 2 lett c) prevedeva
l’esclusione dalla normativa rifiuti per i materiali non pericolosi che
derivano dall’ attività di scavo;
Pertanto le terre da scavo erano escluse dalla normativa rifiuti.
Tale esclusione fu contestata dalla Commissione Europea, che obbligò il legislatore Italiano ad emanare il Dlgs 389/97, che, con l’art.1, abrogava la lettera c) comma 2 dell’art.8 del Dlgs 22/97; Le terre e rocce da scavo tornarono così ad essere assoggettate alla normativa sui rifiuti .
La confusione sorge nel momento in cui ci si accorge che, il legislatore ha abrogato la prevista esclusione, riassoggettando così le terre da scavo (pericolose e non ) alla normativa rifiuti, lasciando però in vigore (e lo era sin dalla prima versione) la lettera b) comma 3° dell’art. 7 (Classificazione), nel quale sono presenti, unitamente ai rifiuti derivanti dalle attività di demolizione, costruzione, (nonché) i rifiuti pericolosi che derivano dalle attività di scavo;
una veloce interpretazione indurrebbe a pensare che solo i rifiuti pericolosi che derivano da attività di scavo siano assoggettati alla normativa rifiuti, mentre i rifiuti non pericolosi provenienti da una attività di scavo non siano sottoposti alla normativa rifiuti, per la semplice ragione che non sono classificate, o meglio, non sono elencate tra le attività di provenienza dei rifiuti, provenienza che determina la sola classificazione del rifiuto in speciale o urbano, anche se l’elenco dei rifiuti (trasposto dalla decisione europea 94/3/CE del 20/12/1993 ) di cui all’allegato A al Dlgs 22/97 riporta le terre e rocce da scavo al gruppo 17 05 (2) terra (compreso il terreno proveniente da siti contaminati), rocce e fanghi di dragaggio;
è pur vero
che, come più volte ribadito dalla Corte di Giustizia Europea e
riportato per trasposizione della direttiva 94/3/CE, nell’allegato A2
- nota introduttiva (catalogo) del Dlgs 22/97, un materiale non
può essere considerato rifiuto per la semplice appartenenza nell’elenco,
ma dovrà soddisfare la definizione di rifiuto, ovvero dovrà trattarsi
di un materiale di cui il produttore-detentore se ne disfi o abbia deciso o
abbia l’obbligo di disfarsi(3);
Non si è
fatta aspettare la prima sentenza della cassazione ( sez. 3 11 febbraio 1998 n
1654 Verrastro ) - I materiali provenienti da demolizioni e scavi
costituiscono rifiuti speciali a norma dell’art.2 comma 4 n 3 DPR 915/82 e
scaricarli in un’area determinata attraverso una condotta ripetuta anche se
non abituale e protratta per lungo tempo, configura quella realizzazione o
gestione di discarica, per la quale è richiesta l’autorizzazione di cui
all’art. 6 dett. d)- cit. decreto . ( massima in banca dati Jus-Lex
CELT ) .
Nel Luglio 2000 il Ministero Ambiente e Territorio emanava una circolare (n UL/2000/10103) “Applicabilità del Dlgs 22/97 alle terre e rocce da scavo” (si ricorda, a tal proposito, che una circolare non ha forza di legge ed è priva, quindi, di valore e forza giuridica) con la quale il ministero intendeva chiarire se le terre e rocce da scavo ricadessero o meno nella sfera giuridica dei rifiuti, se “soddisfino la definizione di rifiuto di cui all’art. 6 Dlgs 22/97 " ed in particolare chiarire se la normativa rifiuti debba o meno essere applicata solo ed esclusivamente a terre e rocce da scavo se pericolose, in quanto classificate rifiuti speciali a norma dell’art 7 comma 3 Dlgs 22/97 : “sono considerate rifiuti le terre e rocce da scavo che presentino concentrazioni di inquinamenti superiori ai limiti accettabili del Dm 471/99 e vengano sottoposte o destinate al normale ciclo di utilizzo della terra quali, a titolo esemplificativo, la realizzazione di rilevati e sottofondi stradali, rimodellamenti morfologici, l’impiego in attività agricole, riempimenti ecc. il produttore non si disfa né decide di disfarsi di tali materiali e questi ultimi non sono rifiuti. ….Infatti, nel caso specifico viene meno il requisito essenziale per qualificare un materiale o un oggetto come rifiuto perché lo stesso non viene destinato né ad operazioni di recupero né di smaltimento. Infine, per quanto riguarda la possibilità di utilizzare direttamente le terre da scavo nel sito dove le stesse sono prodotte, si rileva che tale opzione per sua natura non comporta né un disfarsi nel senso sopra esposto né alcuna modifica qualitativa delle caratteristiche del sito. Si ritiene, perciò, che tale utilizzo non sia sottoposto al regime dei rifiuti ma possa essere effettuato sulla base degli elaborati progettuali relativi all’intervento che produce le terre da scavo medesime, salvo, in ogni caso, l’obbligo di procedere alla bonifica ai sensi dell’art. 17 e del D.M. 471/99 qualora ne ricorrano i presupposti.".
Tale nota del ministero fu contestata dalla giurisprudenza e dalla dottrina per diversi e ragionevoli motivi di contrasto normativo e per mancanza di forza legislativa nel momento in cui il parere ministeriale tenta di dare interpretazione legislativa sulla nozione di rifiuto, in merito al: “fatto di disfarsi – decisione di disfarsi e obbligo di disfarsi” - dibattito tutt’ora aperto !!
La Corte di Cassazione III sez. Penale con sent. del 24/8/2000 n 2419 – interviene definendo comunque rifiuto le terre e rocce da scavo anche quando queste non siano pericolose, e lega la definizione di rifiuto alla semplice volontà e fattiva destinazione del “bene” all’abbandono; definisce un "mancato coordinamento" della normativa italiana attraverso la soppressione dell’art.. 8 comma 2 (Dlgs 389/97) con le direttive ed indirizzi Europei nelle quali, “il sistema di sorveglianza e gestione istituito dalle direttive CE in materia si deve intendere riferito a tutti gli oggetti e le sostanze di cui il proprietario si disfi , anche se essi hanno un valore commerciale a fini di riciclo , recupero o riutilizzo , che, di conseguenza il Dlgs 389/97 ha recuperato nell’alveo della normativa generale sui rifiuti anche i materiali non pericolosi derivanti dall’attività di scavo" stabilisce inoltre che: Rientra nella nozione di rifiuto di cui all'art. 6 D.L.vo 5 febbraio 1997 n. 22, ove il detentore se ne disfi o abbia l'obbligo di disfarsene, il materiale di risulta dello scavo di un traforo, in quanto riconducibile alla categoria residuale di cui al punto Q16 dell'allegato A del predetto decreto
L'intervento del Legislatore
non si fa aspettare ed emana la Legge n 93 del 23 marzo 2001, al cui art. 10
stabilisce le modifiche da apportare all’art 8, 41 e 51 del Dlgs
22/97:
All’articolo 8, comma
1, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, dopo la lettera f), sono
aggiunte le seguenti:
«f-bis) le terre e le rocce da scavo destinate
all’effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e macinati, con
esclusione di materiali provenienti da siti inquinati e da bonifiche con
concentrazione di inquinanti superiore ai limiti di accettabilità stabiliti
dalle norme vigenti; f-ter) i materiali vegetali non contaminati da inquinanti
in misura superiore ai limiti stabiliti dal decreto del Ministro
dell’ambiente 25 ottobre 1999, n. 471, provenienti da alvei di scolo ed
irrigui, utilizzabili tal quale come prodotto».
Tale articolo di legge appare da subito fuorviante
in quanto, l’inserimento della novella normativa tra le
esclusioni di cui all’articolo 8 comma 1 del Dlgs 22/97, presupponeva la presenza di una normativa specifica per le terre e rocce da
scavo, che non c’è; come fatto notare da diversi autorevoli
esperti di settore, sarebbe stato sufficiente inserire la disposizione di
legge in un contesto diverso di cui al comma 1 dell’art. 8, ad
esempio al comma 2, fatte salve le inevitabili osservazione
della CE; infatti l’art. 8 stabilisce l’esclusione dall’applicazione
della normativa rifiuti degli effluenti gassosi emessi nell'atmosfera e di
altre tipologie di rifiuti purché disciplinati da una normativa specifica
<<disciplinati da specifiche disposizioni di legge >> di settore
cosi come presente per le tipologie di rifiuti quali:
a) i rifiuti radioattivi;
b) i rifiuti risultanti dalla prospezione, dall'estrazione, dal trattamento, dall'ammasso di risorse minerali o dallo sfruttamento delle cave;
c) le carogne ed i seguenti rifiuti agricoli: materie fecali ed altre sostanze
naturali non pericolose utilizzate nell'attività agricola ed in particolare i
materiali litoidi o vegetali riutilizzati nelle normali pratiche agricole e di
conduzione dei fondi rustici e le terre da coltivazione provenienti dalla
pulizia dei prodotti vegetali eduli
d) ( lettera soppressa dall'articolo 1, comma 8, Dlgs 8 novembre
1997, n. 389.)
e) le acque di scarico, esclusi i rifiuti allo stato liquido;
f) i materiali esplosivi in disuso;
Pertanto, alla confusione
iniziale si aggiunge quella interpretativa sulla validità o meno della
nuove lettere f- bis) ed f-ter) all’art.8 , se tale effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e macinati si
riferisca allo stesso luogo di provenienza o possa essere destinato anche a
i luoghi diversi, se la contaminazione delle terre debba o meno essere
dimostrata con analisi chimica per la rispondenza ai limiti di accettabilità
stabiliti con il DM 471/99
(Regolamento recante criteri, procedure e modalità
per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti
inquinati, ai sensi dell'articolo 17 del Dlgs 22/97.)
A causa delle
difficoltà interpretative sopra accennate, il legislatore interviene con la
c.d. “Legge Lunardi” , legge n 443 del 21 dicembre 2001
"Delega al
Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed
altri interventi per il rilancio delle attività produttive"
dando
interpretazione legislativa agli articoli 7 e 8 del Dlgs 22/97 , o
meglio all’art. 7 – Classificazione - comma 3 lett. b) : Sono
rifiuti speciali: ……. b) i rifiuti derivanti dalle attività di
demolizione, costruzione, nonché i rifiuti pericolosi che derivano dalle
attività di scavo; e all’art. 8 -
Esclusioni - lett. f-bis) : le terre e le rocce da scavo destinate
all'effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e macinati, con
esclusione di materiali provenienti da siti inquinati e da bonifiche con
concentrazione di inquinanti superiore ai limiti di accettabilità stabiliti
dalle norme vigenti.
L’interpretazione viene data
all’art. 1 commi 17 , 18 , 19 :
17. Il comma 3, lettera b), dell'articolo 7 ed il comma 1, lettera f-bis) dell'articolo 8 del decreto legislativo n. 22 del 1997, si interpretano nel senso che le terre e rocce da scavo, anche di gallerie, non costituiscono rifiuti e sono, perciò, escluse dall'ambito di applicazione del medesimo decreto legislativo, anche quando contaminate, durante il ciclo produttivo, da sostanze inquinanti derivanti dalle attività di escavazione, perforazione e costruzione, sempreché la composizione media dell'intera massa non presenti una concentrazione di inquinanti superiore ai limiti massimi previsti dalle norme vigenti.
18. Il rispetto dei limiti di cui al comma 17 è verificato mediante accertamenti sui siti di destinazione dei materiali da scavo. I limiti massimi accettabili sono individuati dall'allegato 1, tabella 1, colonna B, del decreto del Ministro dell'ambiente 25 ottobre 1999, n. 471, e successive modificazioni, salvo che la destinazione urbanistica del sito non richieda un limite inferiore.
19. Per i materiali di cui al comma 17 si
intende per effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e macinati
anche la destinazione a differenti cicli di produzione industriale, ivi
incluso il riempimento delle cave coltivate, nonché la ricollocazione in
altro sito, a qualsiasi titolo autorizzata dall'autorità amministrativa
competente, a condizione che siano rispettati i limiti di cui al comma 18 e la
ricollocazione sia effettuata secondo modalità di rimodellazione ambientale
del territorio interessato.
L’interpretazione data in
questo caso dal legislatore intende recuperare all’errore fatto con la
legge 93/2001 , dando adesso una vera e propria definizione per mezzo di una
legge, delle terre e rocce che non costituiscono un rifiuto, stabilendone le
condizioni: qualora, pur non superando i limiti di accettabilità
(riferiti all’intera massa ), siano destinati all’effettivo riutilizzo
presso anche altri siti diversi da quelli di provenienza e purché autorizzati
dall’autorità amministrativa;
purtroppo la legge
443/2001 non ritocca minimamente gli errori fatti con la Legge 93/2001, essa
non rivede l’art. 8 – Esclusioni – e art. 7 – Classificazione - del
Dlgs 22/97 , restano tali e permangono le confuse interpretazioni
, l’operatore si ritrova davanti a se un quadro normativo talmente confuso
che allo stesso tempo è strumento per una idonea e agevole
soluzione per raggirare l’ostacolo della normativa rifiuti ;
A questo punto risorge il
problema mai risolto di cosa è rifiuto, se la normativa e le diverse
sentenze della Comunità Europea debbano o meno essere prese in considerazione;
Le terre e rocce
provenienti da una fase di escavazione, se sono destinate a reinterri,
riempimenti, rilevati e macinati anche se destinati a differenti
cicli di produzione industriale, ivi incluso il riempimento delle cave
coltivate, nonché la ricollocazione in altro sito, a qualsiasi titolo
autorizzata dall'autorità amministrativa competente, a condizione che siano
rispettati i limiti di cui al comma 18 e la ricollocazione sia effettuata
secondo modalità di rimodellazione ambientale del territorio interessato,
sono escluse dalla normativa rifiuti anche se contaminate da sostanze
pericolose , ma sempreché la composizione media dell'intera massa non
presenti una concentrazione di inquinanti superiore ai limiti massimi previsti
dalle norme vigenti riferibili ( gli inquinanti ) alla intera massa
riutilizzata magari anche previo miscelazione (non esclusa) con altre
tipologie o terre incontaminate portando così i risultati analitici alla
rispondenza dei parametri di legge .
Non chiaro il concetto di "effettivo utilizzo" dato dal comma 19, viene usato il termine
"ricollocazione" ed il termine "rimodellazione", quali fasi
sottoposte alla autorizzazione dell’autorità amministrativa ( es: Comune )
senza stabilire le norme tecniche di riferimento per meglio definire le
differenze che vi sono con la formazione di rilevati e sottofondi stradali o
utilizzo per recuperi ambientali di ex cave, attività quest’ultime
di recupero disciplinate dal Dm 05 febbraio 1998 – che non
sembrano molto distanti dalla rimodellazione e ricollocazione: quest’ultima
possibile anche "in altro sito (?) ed a qualsiasi titolo autorizzata
dall’autorità amministrativa competente" .
Sulla base di tali impostazioni
normative, ci si chiede quale è la formula giuridica e la prassi
amministrativa perché una sostanza o bene - in tale caso terra e rocce
da scavo - possa non ricadere nella sfera giuridica di rifiuto, pur
destinandola ad “effettivo utilizzo” ai sensi della Legge 443/2001 , nelle
modalità di riutilizzo contemplati nella normativa rifiuti , e come e a chi
ci si possa dichiarare estranei dalla normativa rifiuti, onde
evitare contestazioni da parte della autorità giudiziaria, partendo dal
presupposto che come più volte affermato dalla Corte di Giustizia Europea,
la nozione di rifiuto non deve intendersi che essa escluda le sostanze e gli
oggetti suscettibili di riutilizzazione economica, o che vengono riutilizzati
in analogo o diverso ciclo di produzione, affermazioni disattese dalla nostra
legge 178/2002 sulla interpretazione autentica ( tutta italiana ) della
definizione di "rifiuto" .
Chiaro è che costituiscono
rifiuto le terre e rocce destinate all’abbandono indiscriminato e
all’abbandono incontrollato fino alla formazione di una vera e propria
discarica abusiva e tutto ciò che non è terra e rocce da scavo
ma ad es. rifiuti da demolizione costituiti da materiali edili da
costruzione o da escavazione stradale per la presenza eterogenea e di
altri materiali estranei alle terre e rocce quali: l’asfalto.
| Luca D'Alessandris |
| Responsabile tecnico gestione rifiuti |
| Consulente problematiche ambientali |
NOTE
1) D.L. n 438 del 08/07/1994 “ Disposizioni in materia di riutilizzo dei residui derivanti da cicli di produzione o di consumo in un processo produttivo o in un processo di combustione, nonché in materia di smaltimento dei rifiuti “
2) nella prima versione indicato con il CER 17 05 01 e successivamente
dal 1°gennaio 2002 è indicato con il CER 17 05 04 , tra l’altro codice
“speculare” in quanto è prevista una tipologia pericolosa -CER 170503*
, contaminata da sostanze pericolose, proveniente prettamente da bonifiche
di aree inquinate
3) art. 1 comma 1 lett. a) della direttiva 75/442/CE
