LA "GESTIONE" DEI RIFIUTI: LE OPERAZIONI DI SMALTIMENTO E DI RECUPERO (PARTE TERZA)

Intervento del:   Dott. Piergiorgio Carrescia

PROFIILI SANZIONATORI

   L'art. 2 del Decreto Ronchi sancisce il principio della responsabilizzazione e della cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione e nella gestione dei rifiuti. Il mancato rispetto delle norme che sono la traduzione concreta di tali principi comporta l'applicazione di sanzioni penali o amministrative.

   Rispetto al D.P.R. 915/82 ed al suo sistema sanzionatorio si possono rilevare due importanti novità: la prima è la previsione dell'esonero di responsabilità dei produttore/detentore che abbia conferito i suoi rifiuti a terzi autorizzati ricevendo entro i tre mesi successivi copia controfirmata dei formulario di identificazione (f i.r.) attestante il ricevimento da parte dei destinatario o che, decorso tale termine, abbia dato comunicazione alla Provincia della mancata restituzione della quarta copia del formulario.

   La seconda è l'ampia depenalizzazione operata dal D. Lgs. 22/97 con il contestuale inasprimento delle sanzioni amministrative pecuniarie.

   Quanto al primo aspetto non può che apprezzarsi l'intento dei legislatore di evitare quella responsabilità senza fine e senza limiti che restava in capo anche al produttore che pure aveva conferito i rifiuti ad un trasportatore regolarmente autorizzato destinandoli ad un impianto altrettanto legittimato a riceverli.

   La Cassazione Penale (Cass. Pen. Sez. III, 10 luglio 1992) aveva affermato la responsabilità penale del produttore a titolo di concorso nei reati di abbandono dei rifiuti e di smaltimento non autorizzato di rifiuti tossici mentre la Cassazione Civile (Cass. Civ., Sez. 1, 1° settembre 1995, n. 9211) aveva posto quella civile nel caso di irregolare smaltimento dei consegnatari con conseguente danno all'ambiente o a terzi. Il vorticoso giro da un Centro di stoccaggio ad un altro senza l'approdo all'impianto di eliminazione finale faceva sì che un produttore restasse comunque potenzialmente responsabile, se non altro per culpa in vigilando, per anni ed anni.

   La depenalizzazione ha però innescato numerosi problemi connessi al rapporto con la previdente normativa.

   Una tesi, subito fatta propria nei procedimenti pendenti davanti ai vari pretori è stata quella della "vacatio legis"; si è sostenuto (Alzetta-Battarino) che un fatto commesso prima del 2 marzo 1997 (entrata in vigore del Ronchi), soggetto ad una sanzione penale (es. l'omessa tenuta dei registri di carico e scarico), a seguito della depenalizzazione non poteva essere più punito né penalmente né con la sanzione amministrativa perché applicabile solo per gli illeciti successivi al D.Lgs. 22/97; in sostanza il fatto non era sanzionabile in alcun modo!

   La Corte di Cassazione, in una delle prime Sentenze in materia (Cass. Pen., Sez, III, 10 febbraio 1998, n. 447), ha accolto la brillante tesi del ricorso del Sostituto Procuratore Generale presso la Corte d'Appello di Ancona che aveva impugnato una Sentenza dei Pretore di Jesi che aveva mandato assolto il titolare di una ditta imputato dell'omessa tenuta dei registro rifiuti "perché il fatto non è più previsto come reato" senza però trasmettere gli atti alla Provincia per l'applicazione della sanzione amministrativa.

   Ha ribadito la Suprema Corte che "il principio di legalità - contrariamente a quello costituzionalizzato dall'art. 25, 2° comma Cost., in tema di illeciti penali - è derogabile dalla legge ordinaria che può disporre diversamente da quanto previsto e disciplinato dall'art. 1, 1° e 2° comma, legge 24.11.1981, n. 689 (cfr. Cass. Sez. Un., ud. 16.3.1994, dep. 27.6.1994, Mazza in Cass. Pen., 1994, p. 2659, m. 1642)"

   Per la Cassazione, in sostanza, l'art. 55, c. 3 dei D. Lgs. 22/97 è una norma transitoria che deroga al principio di legalità in materia di violazioni amministrative e rende applicabili le sanzioni agli illeciti depenalizzati con la stessa legge, anche se commessi prima della sua entrata in vigore, purché il procedimento penale non sia stato definito con sentenza irrevocabile.

   Il Pretore dunque, oggi, nell'assolvere un imputato a seguito dell'intervenuta depenalizzazione deve trasmettere gli atti all'Autorità competente: un aspetto che riguarda le Province e non i Comuni che sono competenti per l'applicazione delle sole sanzioni amministrative conseguenti all'abbandono, al deposito incontrollato di rifiuti, alla loro immissione nelle acque superficiali o sotterranee, ai sensi del combinato disposto degli art. 55 c. 1 e 50 c. 1 del D. Lgs. 22/97; anche nella normativa previgente al Decreto Ronchi l'abbandono era sanzionato infatti in via amministrativa e non vi sono perciò procedimenti penali pendenti per tale fattispecie.

   A parte quelle dell'art. 50 c. 1, tutte le sanzioni amministrative sono applicate dalla Provincia.

   Le violazioni al Decreto Ronchi punite con sanzioni penali o amministrative pecuniarie sono oltre un centinaio.

   Abbandono di rifiuti ed Ordinanza di rimozione

   La fattispecie sanzionatoria più rilevante per i Comuni è quella relativa all'abbandono di rifiuti o al deposito incontrollato da parte di privati (se l'abbandono è commesso dai titolari di imprese e enti si applica infatti la sanzione penale ex art. 51 c. 1 Decreto Ronchi).

   Oltre che il procedimento amministrativo per l'applicazione della sanzione secondo la procedura definita dalla legge 689/81 il Comune deve avviarne un altro per disporre la rimozione dei rifiuti; tale procedimento si conclude con un'Ordinanza sindacale che deve fissare un termine per adempiere decorso il quale si procede in danno dei soggetti obbligati (chi ha commesso a fatto, il proprietario dell'area o chi ha su di essa diritti reali di godimento ma solo in caso di dolo o colpa).

   Per abbandono si intende lo scarico occasionale di rifiuti in quantità tale da non deturpare permanentemente l'ambiente (altrimenti si configura l'ipotesi del reato di discarica abusiva); esso è, in sostanza, un comportamento che implica il mancato riutilizzo diretto della cosa di scarto o di risulta e si evidenze nel lasciare definitivamente il rifiuto fuori della sfera di dominio del produttore o del detentore; il deposito incontrollato, fattispecie apparentemente simile, è invece la collocazione di rifiuti in un determinato luogo senza forma di alcun accorgimento con il connotato della temporaneità o provvisorietà in attesa di una successiva movimentazione.

   L'abbandono ha carattere di occasionalità e di episodicità. (Cass. Pen., Sez. III, 21 novembre 1989, in Riv. giur. polizia locale, 1989, 365 Cass. Pen., Sez. III, 13 luglio 1990, in Cass. pen., 1992, 158 - s. m.); la ripetitività finisce nel ricondurre la condotta a quella della discarica abusiva.

   La sanzione dell'art. 50 c. 1 D. Lgs. 22/97 si applica indipendentemente dalla qualifica dell' area oggetto dell'abbandono.

   Nella abrogata normativa del DPR 915/82 la violazione per l'abbandono di rifiuti riguardava invece solo le "aree pubbliche e private soggette ad uso pubblico"; nel concetto di "area" non rientrava comunque l'interno di un edificio, seppure accessibile da chiunque, dato che esso non ricomprende spazi racchiusi da pareti (Cass. Pen., Sez. III, 20 luglio 1996, n. 7321, pres. Papadia, est. Novarese).

   L'articolo 14 del Decreto Ronchi vieta l'abbandono di rifiuti senza fare alcun riferimento al concetto di "area"' ed alla sua natura pubblica, privata o privata soggetta ad uso pubblico (destinata cioè ad essere fruita dalla collettività o, comunque, da un numero rilevante di persone); la norma intende reprimere le c.d. "aggressioni atipiche" in quanto copre ogni sversamento di rifiuti non autorizzato che non sia punito ancor più severamente (discarica non autorizzata). La sanzione tende a tutelare non solo la salute e l'incolumità pubblica ma l'ambiente nel suo complesso, considerato come autonomo bene giuridico, indipendentemente da chi ne sia proprietario o fruitore.

   L'autore dell'abbandono dei rifiuti, oltre che soggetto passivo della sanzione amministrativa pecuniaria, ha pure l'obbligo di rimozione, avvio al recupero e smaltimento dei rifiuti e di ripristino dello stato dei luoghi.

   Il proprietari o i titolari di diritti reali o personali di godimento (es. l'usufruttuario, l'enfiteuta, il superficiario, l'usario, il conduttore) sull'area oggetto dell'abbandono dei rifiuti rispondono della violazione in solido con il trasgressore solo in caso di dolo o colpa (in tal senso era orientata anche la giurisprudenza prevalente nel vecchio sistema del DPR 915/82: es. TAR Lombardia - Milano, 7 -dicembre 1995, n. 1442; TAR Bologna, 1 Sez., 10 luglio 1992 n. 230 in TAR, 1992, I, 3403; TAR Lombardia - Brescia, 21 dicembre 1993, n. 1051 in Riv. giur. ambiente, 5/1994, 706); per esempio, il proprietario di un fondo che pur essendo a conoscenza dello scarico abusivo da altri praticato, non aveva posto in essere nessun comportamento concreto atto ad impedire il ripetersi di questi episodi è stato ritenuto corresponsabile della violazione ed è stato giudicato legittimo l'ordine di rimozione dei rifiuti posto a suo carico (TAR Lombardia - Brescia, 17 ottobre 1994, n. 580 in Riv. giur. ambiente, 5/1995, 718).

   Accertato l'abbandono, il Sindaco dispone con Ordinanza le operazioni necessarie allo smaltimento ed il relativo termine per provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate. Il provvedimento sindacale deve attentamente valutare la condotta del proprietario del fondo o del titolare di diritti reali o personali di godimento perché, a pena di illegittimità, "non è consentito all'amministrazione porre a carico di soggetti diversi da quelli individuati dalla legge comportamenti che la stessa è tenuta a pretendere da coloro che ne sono gravati".

   La omissione da parte del Sindaco dell'Ordinanza di rimozione dei rifiuti abbandonati o la mancata esecuzione in danno degli obbligati nel caso di inadempimento può integrare essa stessa il reato di distruzione e deturpamento delle bellezze naturali previsto dall'art. 734 cod. pen. (Cass. Pen., Sez. III, 29 agosto 1995, n. 9233).

   Il procedimento amministrativo per disporre la rimozione dei rifiuti si conclude con un'Ordinanza sindacale che ha un contenuto diverso dall'Ordinanza "contingibile ed urgente" prevista dall'art. 13, finalizzata a consentire il ricorso a speciali forme di gestione dei rifiuti anche in deroga alla normativa vigente.

L'Ordinanza contingibile ed urgente ex art. 13

   Il potere di ricorrere, con Ordinanza, a speciali forme di gestione dei rifiuti, prevista dall'art. 13 del Decreto Ronchi investe un altro aspetto rilevante nel ruolo Sconosciuto ai Comuni.

   Rispetto all'art. 12 dei D.P.R. 915/82 al quale sostanzialmente si ricollega l'art. 13 del Decreto Ronchi vi è, tra l'altro, la rilevante novità dell'attribuzione dei potere di Ordinanza anche al Presidente della Provincia.

   Infatti, fatto salvo quanto previsto dalle disposizioni vigenti in materia tutela ambientale, sanitaria e di pubblica sicurezza, qualora si verifichino situazioni di eccezionale ed  urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente, e non si possa altrimenti provvedere, il presidente della giunta regionale o il presidente della provincia ovvero il sindaco possono emettere, nell'ambito delle rispettive competenze, ordinanze contingibili ed urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti garantendo un elevato livello di tutela della salute e dell'ambiente. Dette ordinanze sono comunicate al Ministro dell'Ambiente, al Ministro della Sanità e al presidente della Regione entro tre giorni dall'emissione e hanno efficacia per un periodo non superiore a sei mesi.

   Le ordinanze, indicano le norme a cui si intende derogare e sono adottate su parere degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali, che lo esprimono con specifico riferimento alle conseguenze ambientali.

   Le ordinanze non possono essere reiterate per più di due volte; ciò significa che, potendo avere una durata massima di sei mesi, l'Ordinanza originaria, se reiterata due volte, può coprire complessivamente un arco temporale di diciotto mesi.

   Solo se ricorrono comprovate necessità, il presidente della regione d'intesa con il Ministro dell'Ambiente può adottare, sulla base di specifiche prescrizioni Ordinanze anche oltre i predetti termini.

   Copiosa è la giurisprudenza in tema di "ordinanze contingibli ed urgenti"; precisi devono infatti essere i presupposti per il legittimo esercizio dei potere di ordinanze (Cass. Pen., Sez. III 24 maggio 1994, Marra, Riv. Pen, 1995, 603; Consiglio di Stato, Sez. III 31 gennaio 1995, n. 1015):

a) necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente;

b) situazione sopravvenuta e distinta dal fisiologico smaltimento di rifiuti e che abbia, dunque, carattere di "eccezionalità";

e) "urgenza" correlata alla straordinarietà dell'evento;

d) assoluta "temporaneità" limitata cioè alla persistenza della situazione eccezionale verificatasi;

e) necessità di ricorrere a "speciali forme di smaltimento" cioè diverse da quelle usuali ovvero impossibilità di ricorrere agli ordinari strumenti dell'ordinamento per perseguire lo scopo;

f) motivazione specifica e dettagliata delle ragioni di pubblico interesse e delle concrete misure adottate per la salvaguardia della salute e dell'ambiente, valori costituzionalmente riconosciuti e non disponibili neanche da soggetti pubblici.

   L'Ordinanza ex art. 13 presuppone una situazione eccezionale ed urgente, cioè un evento distinto dalle forme ordinarie di smaltimento tale da esigere, per sua natura, un intervento supplementare, del tutto temporaneo, finalizzato a superare la contingenza. Il Sindaco deve comunque sempre adottare le misure precauzionali minime necessarie e non può derogare al divieto generale di abbandono di rifiuti (Cass. Pen., Sez. III 24 settembre 1994, n. 1468 e 2 luglio 1994 n. 7537).

   Purché ne esistano i presupposti il Sindaco può agire anche in deroga di norme poste a tutela di altri interessi, ivi comprese le disposizioni introdotte dalla legge 8 agosto 1985 n. 431 (Cass. Pen., Sez. III 24 febbraio 1997, n. 1784; nel caso di specie: deposito di rifiuti in area sita a meno di 150 metri da un corso d'acqua pubblico).

   Il potere di ordinanza riconosciuto alle Province deve essere esercitato in conformità alle leggi regionali attuative della legge 8 giugno 1990, n. 142.

   Il potere di ordinanza attribuito ex art. 13 D. Lgs. 22/97 al Presidente della Giunta Regionale, a quello della Provincia ed al Sindaco nel caso in cui si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente necessità e non si possa altrimenti provvedere, non modifica né tantomeno incide sull'esistente riparto delle attribuzioni in materia ambientale e sanitaria; il potere è infatti esercitabile solo "nell'ambito delle rispettive competenze", cioè nei limiti in cui l'ordinamento riconosce ai predetti soggetti una competenza specifica sulla materia oggetto dell'intervento in via d'urgenza.

   Sotto altro profilo, in sostanza, l'articolo 13 del D. Lgs. 22/97 non pregiudica l'esercizio di analoghi poteri di necessità e di urgenza che le vigenti disposizioni in materia di tutela ambientale, sanitaria e di pubblica sicurezza attribuiscono agli Organi di cui al comma 2 del medesimo articolo e ad altre Autorità amministrative.

   Per le Ordinanze contingibili ed urgenti va esclusa la possibilità di provvedimenti orali od impliciti in quanto la forma scritta e la motivazione sono elementi consustanziali alla complessità dell'atto senza i quali si darebbe adito alla impossibilità o difficoltà di controllo, all'arbitrio ed alla disorganizzazione (Cass. Pen., Sez. III, 29 dicembre 1995, n. 12926).

   L'esercizio dei potere di ordinanza (ex art. 12 D.P.R. 915/82, oggi, ex art. 13 D.Lgs. 22/97) non è idoneo ad escludere la responsabilità penale qualora, nell'assoluta carenza dei presupposti di temporaneità ed eccezionalità, si sia fatto ricorso ai poteri di urgenza solo per ragioni finanziarie (Cass. Pen., Sez. III, 22 novembre 1995, n. 11336).

I NUOVI DECRETI SUL REGISTRO E SUI FORMULARI

Registri di  carico e scarico

Con D.M. n. 148 dei 1°' aprile 1998 (G.U. 14 maggio 1998, n. 110) è stato adottato il modello uniforme di registro previsto dal Decreto Ronchi. E' un altro importante tassello per una migliore gestione dei rifiuti.

Sono stati previsti due tipi di modelli di cui uno per i commercianti ed intermediari non detentori di rifiuti.

Importante anche la facoltà per i produttori di rifiuti non pericolosi di poter adempiere all'obbligo del registro con altri documenti e cioè:

- registri IVA di acquisto e vendite;

- scritture ausiliarie di magazzeno (art. 14 DPR 29 settembre 1973);

- altri registri o documentazione contabile la cui tenuta sia prevista da disposizioni legislative.

Tali documenti devono comunque essere numerati e vidimati dall'Ufficio dei Registro ed integrati con i formulari di identificazione rifiuti.

I registri in essere alla data di entrata in vigore del D.M. 148/1998 (cioè il 13 giugno 1998) potranno essere utilizzati ad esaurimento a condizione che contengano tutti gli elementi indicati nel decreto medesimo; la struttura di molti registri è però tale che, di fatto, la maggior parte dei registri dovranno essere sostituiti.

Formulario di trasporto

Con D.M. 145 dei 1°' aprile 1998 (G.U. 13 maggio 1998, n. 109) è stato invece adottato il formulario di identificazione rifiuti da utilizzare durante il trasporto.

Gli estremi dei f.i.r.dovranno essere riportati sul registro di carico/scarico mentre il numero progressivo del registro dovrà essere riportato sul formulario.

Il f.i.r. saranno stampati da tipografie autorizzate e dovranno poi essere vidimati presso la C.C.I.A.A. o presso l'Ufficio del Registro.

Il formulario può essere emesso indifferentemente dal produttore, dal detentore o dal trasportatore.

Smaltimento in discarica di pericolosi

Dal 27 maggio 1998 è in vigore il D.M. n. 141 dell'11 marzo 1998 che ha completato l'elenco dei rifiuti pericolosi con le caratteristiche di pericolo e fissato regole specifiche per il loro smaltimento in discarica.

Innanzitutto è bene chiarire che un rifiuto è pericoloso anche se presenta solo una delle caratteristiche indicate nel D.M. 141/1998.

Il gestore della discarica è tenuto non solo ad accertare che i rifiuti siano accompagnati dal f.i.r. ma anche che le indicazioni di pericolo ivi riportate corrispondano a quelli del decreto 141/1998.

L'obbligo più impegnativo è però, dì sicuro, quello di predisporre un'apposita documentazione o una mappatura per individuare il settore o la trincea della discarica dove sono smaltiti i vari rifiuti; l'indicazione deve essere riportata sul registro di carico.

Alcuni rifiuti pericolosi non potranno comunque finire in discarica e cioè:

- quelli allo stato liquido; classificati "esplosivi" e "comburenti" (H1 e H2) con un punto di infiammabilità <55 °C; quelli con una o più sostanze corrosive classificate R35 in concentrazione totale >1%;

- quelli contenenti una o più sostanze corrosive classificate R34 in concentrazione totale >5%; i rifiuti sanitari a rischio infettivo (H9); quelli dalla produzione di principi attivi per presidi medicochirurgici e prodotti fitosanitari ed altri contaminati da specifiche sostanze.

Tali rifiuti potranno però ancora essere smaltiti nelle discariche già autorizzate alla data del 27 maggio 1998 ma solo fino al 31 dicembre 1999.

Rifiuti agricoli

E' in corso di pubblicazione il D. Lgs relativo ad interventi strutturali nel settore agricolo che presenta novità anche nel campo dei rifiuti.

Per agevolare lo smaltimento di piccole quantità di rifiuti agricoli è prevista l'esenzione dall'obbligo dell'iscrizione all'Albo per il trasporto di propri rifiuti pericolosi per gli imprenditori agricoli che trasportino presso centri di raccolta del servizio pubblico, da concessionari o da Consorzi obbligatori.

I "piccoli quantitativi" consistono, per singolo trasporto, in:

a) due accumulatori esausti;

b) quindici litri di olio esausto;

c) cinque contenitori di prodotti fitosanitari.

Implicitamente la legge accoglie la tesi che i contenitori di prodotti fitosanitari sono pericolosi, indipendentemente dal livello di contaminazione.

Il Decreto prevede pure che l'obbligo della denuncia rifiuti decorre, per  imprenditori agricoli, solo dal 1999 per i rifiuti prodotti a far data dall'entrata in vigore del D.M. n. 148 dei 1° aprile 1998 (G.U. 14 maggio 1998, n. 110) sui registri di carico e scarico e cioè dal 13 giugno 1998.

Si tratta di un provvedimento che, come l'esenzione dal MUD per gli imprenditori agricoli con meno di 15 milioni di volume d'affari, appare più di facciata che altro perché resta loro comunque l'onere dei registro e dei f.i.r.

La lettura delle note al testo pubblicato sulla G.U. ripropone una riflessione sul funzionamento del Ministero se è vero che, per esempio, viene riportato il testo dei D. Lgs. 22/97 privo delle novelle dei D. Lgs. 389/98 per cui, per esempio, esso appare privo dell'intero collana 3-bis. Seppure, come ricorda la premessa, le "Note" hanno solo lo scopo di facilitare la lettura del decreto, in questo modo si rischia di aggiungere confusione in un momento in cui c'è ancora tanta necessità di chiarezza.