LA "GESTIONE" DEI RIFIUTI: LE OPERAZIONI DI SMALTIMENTO E DI RECUPERO (SECONDA PARTE)

Intervento del:   Dott. Piergiorgio Carrescia

AUTORIZZAZIONI E PROCEDURE SEMPLIFICATE

   La gestione dei rifiuti è un'attività di pubblico interesse rispetto alla quale i comportamenti degli individui non possono essere liberi ma devono sottostare ad obblighi e limiti imposti dal legislatore.

   Il Ronchi riconferma quindi il sistema "autorizzatorio" del D.P.R. 915/82 inteso come necessità che la P.A. rimuova un limite che impedisce l'esercizio di una facoltà giuridica da parte di un privato, nel caso specifico il diritto di impresa.

   L'atto della P.A. non crea perciò un diritto "nuovo" in capo al destinatario, non conferisce nuove posizioni giuridiche attive ma rimuove semplicemente un limite legale.

   Questo sistema "rigido" è stato però mitigato nel Ronchi con il ricorso alla procedura già prevista dall'art. 21 della legge 7 agosto 1990, n. 241 mediante la quale l'interessato può dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti richiesti per lo svolgimento di determinate attività e, decorso un preciso termine, iniziare l'attività.

   In particolare questa procedura "documentale" è stata prevista:

a) per l'iscrizione all'Albo gestori per la continuazione dell'attività professionale di raccolta e trasporto di rifiuti destinati al recupero (art. 33 c. 16);

b) per l'iscrizione nel registro provinciale degli autotrasportatori (art. 32);

c) per l'iscrizione nel registro provinciale delle ditte che effettuano operazioni di recupero (art. 33).

   Il sistema della comunicazione preclude ogni potere di apprezzamento discrezionale da parte della Provincia (P.A. destinataria) il compito della quale è circoscritto alla verifica della sussistenza dei requisiti e delle condizioni tecniche in generale, verifica che non ha funzione autorizzatoria ma di controllo.

   L'autorizzazione costituisce invece la procedura "elettiva' del Decreto Ronchi che gli articoli 27 e 28 prevedono sia per la realizzazione di impianti che per il loro esercizio.

   Il Decreto Lgs. 22/97 ha confermato il procedimento dell'art. 3-bis della legge 441/87 preordinando l'approvazione dei progetti degli impianti di smaltimento e di recupero alle conclusioni di un'apposita Conferenza regionale che, entro novanta giorni dalla sua convocazione, deve trasmettere le proprie risultanze alla Giunta Regionale che ha poi trenta giorni di tempo per deliberare.

   La Giunta Regionale può disattendere le conclusioni della Conferenza purché l'atto deliberativo motivi le ragioni che hanno indotto a determinazioni diverse.

   La Conferenza ha il fine della contestuale valutazione di tutti gli interessi pubblici coinvolti tant'è che, espressamente, la legge prevede che sia invitato a parteciparvi il richiedente od un suo rappresentante "al fine di acquisire informazioni e chiarimenti"'.

   Questo procedimento, proprio per la sua "apertura"' ai privati costituisce una eccezione rispetto ai procedimenti dello stesso tipo previsti dall'art. 27 della legge 142/90 e dall'art. 14 della legge 241/90.

   Sul coordinamento della nuova normativa statale con la previgente L.R. 26 aprile 1990, n. 31 la Giunta Regionale si è espressa, lo scorso anno, con la deliberazione 18 marzo 1997, n. 705 (All. 3). Sulla partecipazione alla Conferenza, già in vigenza della legge 441/87, vi erano state diverse pronunce dei Giudice Amministrativo: per il TAR Abruzzo (Sentenza n. 570 dell'11 novembre 1994) il Comune, in quanto titolare di un interesse giuridicamente qualificato alla tutela delle risorse ambientali del proprio territorio, era legittimato a ricorrere contro l'autorizzazione regionale a realizzare una discarica in tale area; il Consiglio di Stato (Sez. IV, 3 dicembre 1991) aveva riconosciuto la sussistenza di tale interesse anche ai Comuni adiacenti all'area in cui era localizzato l'impianto che, in quanto soggetti interessati all'atto finale, potevano dunque intervenire anche nella fase sub-procedimentale della Conferenza.

   L'approvazione del progetto costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico un potere che, di fatto, esautora quello dell'Organo Assembleare del Comune e della Provincia ma che trova la sua ratio nel superiore interesse alla localizzazione di impianti di smaltimento ( e di recupero) rispetto a valutazioni prettamente municipali nonché nella necessità di accelerare la conclusione dell'intero procedimento per realizzare l'opera.

PROCEDURE AUTORIZZATORIE E RAPPORTI FRA LEGGE NAZIONALE E REGIONALE

   Nella Regione Marche l'assetto delle competenze autorizzatorie va definito coordinando il Decreto Lgs. 22/97 con la citata L.R 31/90 la quale delegava alle Province la competenza al rilascio solo delle autorizzazioni:

a) allo stoccaggio provvisorio di rifiuti speciali tossico-nocivi in conto proprio;

b) allo stoccaggio provvisorio di rifiuti speciali non tossico-nocivi di terzi;

c) alla raccolta e trasporto di rifiuti.

   Per la raccolta e trasporto non sussiste alcun problema essendo ormai operativo dal 1° giugno 1995 la Sezione Regionale dell'Albo presso la C.C.I.A.A. ed avendo le Province solo una competenza residuale per la proroga delle autorizzazioni già rilasciate, in attesa della definizione della procedura di iscrizione all'Albo stesso.

   Visti i commi 1 e 2 dell'art. 57 del D.Lgs. 22/97 che fanno salve le attribuzioni di funzioni già delegate dalle Regioni e che precisano che ogni riferimento ai rifiuti tossici e nocivi va ora riferito ai rifiuti pericolosi, per le altre operazioni le competenze sono attualmente così ripartite:

spetta alle Province il rilascio della autorizzazioni per:

a) il deposito preliminare di propri rifiuti speciali pericolosi (D 15)

b) il deposito preliminare di propri rifiuti speciali non pericolosi (D 15)

e) il deposito preliminare di rifiuti speciali non pericolosi di terzi (D 1 5)

d) la messa in riserva di propri rifiuti speciali pericolosi (R 13)

e) la messa in riserva di propri rifiuti speciali non pericolosi (R 13)

f) la messa in riserva di rifiuti speciali non pericolosi di terzi (R 13)

spetta alla Regione il rilascio delle autorizzazioni per:

a) il deposito preliminare di rifiuti speciali pericolosi di terzi (D 15)

b) tutte le operazioni di smaltimento dell'All. B) D. Lgs. 22/197 da D 1 a D 14 escluse quelle per i rifiuti individuati ex art. 31 ss.

e) la messa in riserva di rifiuti speciali pericolosi di terzi (R 13);

d) tutte le operazioni di recupero dell'All. C) D. Lgs. 22/97 da R 1 ad R 12 escluse quelle per i rifiuti individuati ex art. 31 ss.

   La Provincia è inoltre competente all'iscrizione negli appositi Registri delle ditte che effettuano tutte le operazioni di recupero e di autosmaltimento dei rifiuti "individuati " ai sensi dell'art. 31 D. Lgs. 22/97 con Decreto del Ministro dell'Ambiente.

Le ditte e gli Enti possono infatti ricorrere alle procedure semplificate.

"Possono" e non "devono" essendo una facoltà e non un obbligo: a dare forza a tale tesi è, del resto, la premessa del D.M. 5 febbraio 1998 che recita " ... l'art. 33 del predetto decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, stabilisce che le attività di recupero possono essere sottoposte a procedure semplificate....".

LE PROCEDURE SEMPLIFICATE

   Gli articoli 31 ss. del Decreto Ronchi regolamentano le procedure semplificate che consentono di poter continuare o intraprendere ex-novo attività di recupero o di autosmaltimento di rifiuti "individuati" (con le relative norme tecniche da parte del Ministero dell'Ambiente).

   In assenza dell'individuazione dei rifiuti che possono essere autosmaltiti tale operazione non è ad oggi possibile; è comunque opportuno evidenziare che nell'autosmaltimento non è ricompresa la realizzazione e la gestione di una discarica che va sempre soggetta alla procedura autorizzatoria.

   Per i rifiuti recuperabili la normativa è complessa perché l'emanazione del solo Decreto per i rifiuti non pericolosi (D.M. 5 febbraio 1998) ha disarticolato il sistema regolamentare previgente.

   In sostanza oggi chi intende effettuare le specifiche attività di recupero delle tipologie di rifiuti non pericolosi individuati dal D.M. 5 febbraio 1998 deve darne comunicazione alla Provincia novanta giorni prima di avviare le operazioni. Per i rifiuti pericolosi sono ancora valide le comunicazioni inviate al Ministero dell'Ambiente o alla Regione ai sensi dei reiterati DD.LL. sui residui e riferite al D.M. 5 settembre 1994 o al D.M. 16 gennaio 1995.

   Il Decreto dei 5 febbraio 1998 non solo ha individuato i rifiuti non pericolosi recuperabili attraverso procedura semplificata ma anche la loro provenienza e le caratteristiche, le attività praticabili e le caratteristiche delle materie prime e/o prodotti ottenuti.

   Il D.M. 5.2.1998 ha fatto chiarezza anche in tre settori particolari che si prestavano, in precedenza, a facili elusioni: il compostaggio, la produzione di CdR e la produzione di fertilizzanti.

   Il punto 16 dell'All. 1 ha individuato infatti i rifiuti compostabili, le attività di recupero ammesse e le caratteristiche del prodotto finale che non sono più quelle della DCIM 27.7.1984 ma quelle degli allegati alla legge 19 ottobre 1984, n. 748; il CdR - combustibile da rifiuti - potrà poi essere prodotto utilizzando solo le tipologie di rifiuti individuati al punto 14. 1; i rifiuti destinati alla produzione di fertilizzanti sono invece individuati al punto 18.1.

   Il rischio è che, anziché ricorrere alle procedure semplificate, qualche operatore "disinvolto" faccia ricorso a quelle autorizzatorie passando nelle maglie, a volte troppo larghe, delle normativa regionali; abbiamo, nella nostra regione, per esempio, il caso di un impianto autorizzato a produrre compost e ammendanti potendo trattare una gamma di rifiuti che vanno dalle biomasse agli inerti, il che appare ai limiti dei giochi dei "Piccolo chimico"!

   Chi svolgeva operazioni di recupero dei rifiuti non pericolosi, ricompresi nell'all. 3 D.M. 5.9.1994, che sono stati ora individuati doveva effettuare la comunicazione di cui all'art. 33 c. 1 entro lo scorso 17 maggio pur potendo nel frattempo proseguire l'attività (art. 57 c. 3).

   Per i materiali ricompresi nell'all. 1 D.M. 5.9.1994 il termine per la comunicazione è quello del 17 luglio 1998 (art. 57 c. 5).

   Alla comunicazione di inizio dell'attività consegue l'iscrizione in apposito Registro provinciale. Decorsi novanta giorni in assenza di motivato provvedimento di diniego da parte della Provincia a seguito della verifica d'ufficio della sussistenza dei presupposti e dei requisiti, l'attività può essere intrapresa.

   Se a seguito della domanda per l'avvio delle operazioni di recupero ovvero durante lo svolgimento dell'attività la Provincia accerta il mancato rispetto delle norme tecniche deve fissare un termine di "conformazione' alla normativa e, in caso di inottemperanza, vietare l'inizio o la prosecuzione dell'attività.

   Se l'attività è iniziata e viene svolta senza rispettare le norme e le condizioni della normativa tecnica, si applicano le sanzioni penali previste dall'art. 51 c. 4 D. Lgs. 22/97, cioè, in sostanza, l'arresto da un mese e mezzo a sei mesi o l'ammenda da £. 2.500.000 a £. 25.000.000 per i RNP e l'arresto da tre mesi ad un anno e l'ammenda da £. 2.500.000 a £. 50.000.000 per i RP.

   Per i rifiuti destinati ad operazioni di recupero che prevedono emissioni in atmosfera, la procedura semplificata sostituisce l'autorizzazione di cui all'art. 15 lett. a) D.P.R. 24/5/1988, n. 203 limitatamente alle variazioni quantitative e qualitative delle emissioni determinate dall'impiego dei predetti rifiuti (art. 33 c. 7).

   Significativo è, a tal proposito, l'art. 29 del recentissimo D. Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, come richiamato dall'art. 85, che ha previsto che restano riservate allo Stato le funzioni amministrative concernenti " .... La costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici, salvo quelli che producono energia da fonti rinnovabili di energia e da rifiuti ai sensi dei D. Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22....".

   Un forte limite del Decreto Ronchi, relativamente alla procedure semplificate, è l'assenza di ogni riferimento alla disciplina urbanistica; mentre per svolgere attività soggette ad autorizzazione è prevista la Conferenza e la possibile variazione degli strumenti urbanistici con delibera della Giunta Regionale; nel caso di attività iniziate a seguito di comunicazioni ex art. 33 c. 2 lettere a) e b) (art. 32 per l'autosmaltimento) la legge non fa riferimento alcuno al profilo urbanistico.

   Resta allora da porsi la domanda se la Provincia può iscrivere ditte nel Registro delle imprese che svolgono operazioni di recupero (art. 33 c. 4) o in quello degli autosmaltitori (art. 32 c. 4) solo avendo verificato la sussistenza di tutti i requisiti, condizioni e rispetto delle norme tecniche richieste dalla normativa regolamentare sui rifiuti ovvero se deve pure accertare la compatibilità dell'attività di gestione dei rifiuti con lo strumento urbanistico comunale.

   La soluzione che, a livello di coordinamento fra Province marchigiane, è stata data, è di procedere all'iscrizione dandone contestuale comunicazione al Comune competente per territorio al fine di verificare il rispetto delle operazioni comunicate con le previsioni del proprio strumento urbanistico ed adottare, nel caso, i provvedimenti conseguenti ad eventuali violazioni.

   E' un problema non secondario perché, esperienza insegna, vi sono alcune attività (es. quelle di rottamazione) tradizionalmente svolte in zone periferiche con destinazione urbanistica ad "area agricola" che i Comuni hanno da sempre, se non altro, "tollerato" o, indirettamente "legittimato" applicando imposte e tasse o fornendo servizi specifici senza che lo strumento urbanistico lo consentisse.

   D'altro lato, non va dimenticato che vi è nel Ronchi una "norma di chiusura" nell'articolo 2 che prevede espressamente che "i rifiuti devono essere smaltiti o recuperati senza determinare rischi per l'acqua, l'aria, il suolo e per la fauna e la flora e senza danneggiare il paesaggio".

   Le sanzioni che, nello specifico, si riconnettono alle procedure semplificate sono riconducibili alla inosservanza dei requisiti e delle condizioni richieste dalle comunicazioni ed alla falsa o mendace comunicazione.

   Non osservare i requisiti e le condizioni richiesti dalle comunicazioni per il recupero di rifiuti non pericolosi è fattispecie punita dall'art. 51 c. 4 con la sanzione penale dell'arresto da un mese e mezzo a sei mesi o ammenda da lire 2.500.000 a lire 25.000.000; è ammessa l'oblazione (art. 162 bis Codice Penale) che è pari lire 12.500.000; per i rifiuti pericolosi la sanzione penale è invece quella dell'arresto da tre mesi ad un anno e con l'ammenda da lire 2.500.000 a lire 25.000.000 e non è consentita l'oblazione.

   Il venir meno delle condizioni richieste per il recupero dei rifiuti (es. mutate caratteristiche merceologiche) attraverso le procedure semplificate comporta l'obbligo di richiedere l'autorizzazione in quanto esse sono applicabili solo ai rifiuti "individuati" per tipo, quantità ed attività con i decreti del Ministro dell'Ambiente, adottati ai sensi dell'art. 31 dei Decreto Legislativo 22/97.

   Un reato, non tipico della normativa ambientale, che si ricollega alle procedure semplificate sui rifiuti è quello della dichiarazione falsa o mendace; se da un lato questo istituto costituisce un bell'esempio di civiltà giuridica perché "sburocratizza" il sistema e responsabilizza il cittadino, dall'altro richiede pregnanti garanzie di tutela dell'interesse pubblico; a tal fine, esplicitamente, l'art. 31 c. 7 del Decreto Ronchi (e, per il trasporto di rifiuti destinati al recupero, l'art. 30 c. 17) richiama l'art. 21 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Questa norma (c. 1 - 2° periodo) recita che "In caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni non è ammessa la conformazione dell'attività e dei suoi effetti a legge e la sanatoria prevista dagli articoli medesimi ed il dichiarante è punito con la sanzione prevista dall'art. 483 c.p., salvo che il fatto costituisca reato più grave".

   L'art. 483 dei Codice Penale punisce il fatto con la reclusione fino a due anni; si tratta pertanto di un delitto e non di un reato contravvenzionale, procedibile d'ufficio (art. 50 c.p.), di competenza pretorile.

   Non essendo ammessa la conformazione dell'attività e dei suoi effetti a legge, chi intraprende con una dichiarazione falsa o mendace, un'attività di recupero di rifiuti "individuati", si rende anche responsabile dell'esercizio di operazioni di recupero di rifiuti senza autorizzazione che comporta l'applicazione delle sanzioni dell'art. 51 c. 1 (diversificate per i rifiuti pericolosi e per quelli non pericolosi).